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油气产业如何“从全产业链放宽准入”？
浏览次数 440 , 日期 2015-06-03 , 燃气设备 加入收藏
我国油气产业当前最突出的矛盾和问题莫过于市场集中度高，垄断现象突出，这种垄断不仅在某个环节存在，而是从上游到下游整个产业链都或多或少存在。按从全产业链放宽准入的新思路，与新电改方案在放开准入方面侧重中下游环节不同，油气产业的改革主要侧重在上中游环节放宽准入，以求在油气勘探开采及进口环节形成有序竞争格局，在上游环节创新油气资源开采的经营模式，最终放开油气进口限制，实行油气进口多元化。
新电改方案出台后，油气产业改革成了业界新的期待。未来油气产业如何改？重点改什么？社会各界存在诸多讨论，但万变不离其宗，无论是主张改革矿权制度还是主张管道业务独立，无论主张从母公司剥离油服业务还是主张现有油气企业合并，未来油气改革始终都绕不开的核心议题，是如何放宽市场准入，充分发挥市场作用。基于此，国务院近日批转的国家发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》提及，要研究提出石油天然气体制改革总体方案，在全产业链各环节放宽准入。
笔者以为，“从全产业链各环节放宽准入”这个新提法，抓住了当前油气产业要害。
与电力、煤炭等其他行业一样，除了市场制度不够完善、市场主体不够健全、价格机制不够顺畅、管理和监管机制不够科学，政府职能越位、缺位、不到位，我国油气产业当前最突出的矛盾和问题莫过于市场集中度高，垄断现象突出，这种垄断不仅在某个环节存在，而是从上游到下游整个产业链都或多或少存在。
对产业垄断形成的原因，经济学家曼昆根据进入障碍将垄断划分为经济性、自然性和行政性三类。其中，行政性垄断是指政府利用自身资源或权利，通过一系列行政手段、行业经营规章制度和行业准入限制的法律法规等对行业准入实施的管制，设置市场进入壁垒，限制市场竞争对手的行为。对我国油气行业来说，当前的垄断不仅有自然性垄断的原因，更是行政性垄断所导致的行业垄断。比如对原油开采生产环节的限制，对原油炼化环节的限制，对成品油流通环节的限制，对原油进出口环节的限制等等。
在世界范围内，大多数国家的油气产业都具有很强的垄断性，但这种垄断性并非行政性垄断，而是市场激烈竞争的结果。可以说，政策性垄断直接决定了我国油气产业的市场结构，尤其对油气资源开采市场的准入限制导致了我国油气开采市场的高度集中。而上游油气开采市场的高度集中又直接限制了下游各个环节的竞争，致使油气产成品供需失衡，油气市场定价机制低效率。此外，政策性垄断还制约了民营企业在油气产业的发展壮大，不利于促进竞争，提升整个油气产业的经营效率。
那么，我国油气产业如何从全产业链放宽准入？按新思路，与新电改方案在放开准入方面侧重中下游环节不同，油气产业的改革主要侧重在上中游环节放宽准入，以求在油气勘探开采及进口环节形成有序竞争格局，在上游环节创新油气资源开采的经营模式，最终放开油气进口限制，实行油气进口多元化。
在上中游环节放宽准入的大致步骤，首先是修改油气区块管理规则，以尚未登记的常规油气区块和非常规油气区块为突破口，通过公开招标发放许可证等方式鼓励各类资本进入。同时加强常规和非常规油气资源区块的招投标和管理标准。其次，放松油气矿区的许可证政策，修订或重新制定许可证的发放与延长规定，并从严执行油气资源勘探开发许可经营的有关规定，严控现有探矿权延期条件，对超过一定时限不做实质性勘探的区块应予以收回重新招标，以杜绝“圈而不勘”的现象。同时尝试建立许可证市场，使许可证能自由流通和交易。然后，加强对区块开采的监督检查，要求资源勘探开发区块持有者在保护商业秘密和权益的年限后按工作阶段上交地质资料，作为国家基础性、公益性信息资源向新进入者和研究机构开放。再者，引进国际上先进的油气资源勘探与开采技术、适当允许外国资本有条件地进入石油产业的勘探开采领域。
根据国际成功经验，先进的勘探技术和勘探思路是发现和开发潜在油气资源的最有效途径。大型石油跨国公司的高效率往往具有很强的示范效应，对我国石油企业开采效率的提高具有一定程度的促进作用。
在上游环节创新油气资源开采的经营模式，则考虑以三大国有石油企业的混合所有制改革为契机，推进油气行业各类资本交叉持股、合作经营。例如，尝试使用开采成果一定比例分成的模式来共同开发某一油气资源。同时，建立油气探矿、采矿权流动和退出机制，鼓励国有石油公司将其持有的油气资源探矿权、采矿权用于与民营企业的合作。对于原先受到技术限制未能充分开发的油气资源，可尝试采取招投标的形式转让给其他石油企业。为促进油气上游环节对外开放，对国际石油企业许诺一定的税收优惠，但定期修改税收优惠条件和严格审查纳税情况。
对于油气中下游环节，新思路是视各环节的性质以及市场竞争程度分别采取措施。
在油气中游运输环节，实行管网与油气供应、销售相分离，渐次推动管网独立。由于管网公司在上游业务或下游业务中存在自身利益，为避免垄断，管网公司应在管理和经营上独立于上游或下游的其他企业。建议借鉴国外经验，强制要求油气管输公司只参与油气输送、不参与油气生产、销售，推行“厂网分离”、“网销分离”、“储运分离”，渐次推动管网独立。
制定强制性规则，严格落实管网“第三方公开准入”机制。在将油气管网与油气生产、销售业务分离、独立核算的同时，为遏制不正当的竞争，还应制定强制性第三方公开准入规则，要求管网运输企业向包括它自己在内的所有托运人公平开放管道运输业务，依据一定的条件代表第三方运输燃气。考虑到鼓励油气基础设施投资的需要，目前可先对油气长输管道实行协商性的第三方公开准入制度。
在油气下游销售环节，对批发与零售行业，放开市场和引入竞争机制的措施主要是进一步推进成品油销售市场的改革和促进市场参与主体的多元化。在批发销售领域，积极鼓励民营企业和外国资本以合作或合资的形式进入成品油批发市场。在零售领域，放松对非国营加油站成品油供应来源的限制，增加成品油的供应渠道，放松对外资的多数股权限制，让更多有实力的成品油零售企业与中石油和中石化展开激烈竞争。
对城市燃气市场，在当前继续实行特许经营制度，并借鉴英国的最高限价监管模型，完善激励性价格监管措施。在待时机成熟后，就要进一步打破垄断，推动城市燃气特许经营制度向经营许可制度转变，全面开放城市燃气市场，建立多元化投融资体制，鼓励城市燃气市场竞争。
新电改方案出台后，油气产业改革成了业界新的期待。未来油气产业如何改？重点改什么？社会各界存在诸多讨论，但万变不离其宗，无论是主张改革矿权制度还是主张管道业务独立，无论主张从母公司剥离油服业务还是主张现有油气企业合并，未来油气改革始终都绕不开的核心议题，是如何放宽市场准入，充分发挥市场作用。基于此，国务院近日批转的国家发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》提及，要研究提出石油天然气体制改革总体方案，在全产业链各环节放宽准入。
笔者以为，“从全产业链各环节放宽准入”这个新提法，抓住了当前油气产业要害。
与电力、煤炭等其他行业一样，除了市场制度不够完善、市场主体不够健全、价格机制不够顺畅、管理和监管机制不够科学，政府职能越位、缺位、不到位，我国油气产业当前最突出的矛盾和问题莫过于市场集中度高，垄断现象突出，这种垄断不仅在某个环节存在，而是从上游到下游整个产业链都或多或少存在。
对产业垄断形成的原因，经济学家曼昆根据进入障碍将垄断划分为经济性、自然性和行政性三类。其中，行政性垄断是指政府利用自身资源或权利，通过一系列行政手段、行业经营规章制度和行业准入限制的法律法规等对行业准入实施的管制，设置市场进入壁垒，限制市场竞争对手的行为。对我国油气行业来说，当前的垄断不仅有自然性垄断的原因，更是行政性垄断所导致的行业垄断。比如对原油开采生产环节的限制，对原油炼化环节的限制，对成品油流通环节的限制，对原油进出口环节的限制等等。
在世界范围内，大多数国家的油气产业都具有很强的垄断性，但这种垄断性并非行政性垄断，而是市场激烈竞争的结果。可以说，政策性垄断直接决定了我国油气产业的市场结构，尤其对油气资源开采市场的准入限制导致了我国油气开采市场的高度集中。而上游油气开采市场的高度集中又直接限制了下游各个环节的竞争，致使油气产成品供需失衡，油气市场定价机制低效率。此外，政策性垄断还制约了民营企业在油气产业的发展壮大，不利于促进竞争，提升整个油气产业的经营效率。
那么，我国油气产业如何从全产业链放宽准入？按新思路，与新电改方案在放开准入方面侧重中下游环节不同，油气产业的改革主要侧重在上中游环节放宽准入，以求在油气勘探开采及进口环节形成有序竞争格局，在上游环节创新油气资源开采的经营模式，最终放开油气进口限制，实行油气进口多元化。
在上中游环节放宽准入的大致步骤，首先是修改油气区块管理规则，以尚未登记的常规油气区块和非常规油气区块为突破口，通过公开招标发放许可证等方式鼓励各类资本进入。同时加强常规和非常规油气资源区块的招投标和管理标准。其次，放松油气矿区的许可证政策，修订或重新制定许可证的发放与延长规定，并从严执行油气资源勘探开发许可经营的有关规定，严控现有探矿权延期条件，对超过一定时限不做实质性勘探的区块应予以收回重新招标，以杜绝“圈而不勘”的现象。同时尝试建立许可证市场，使许可证能自由流通和交易。然后，加强对区块开采的监督检查，要求资源勘探开发区块持有者在保护商业秘密和权益的年限后按工作阶段上交地质资料，作为国家基础性、公益性信息资源向新进入者和研究机构开放。再者，引进国际上先进的油气资源勘探与开采技术、适当允许外国资本有条件地进入石油产业的勘探开采领域。
根据国际成功经验，先进的勘探技术和勘探思路是发现和开发潜在油气资源的最有效途径。大型石油跨国公司的高效率往往具有很强的示范效应，对我国石油企业开采效率的提高具有一定程度的促进作用。
在上游环节创新油气资源开采的经营模式，则考虑以三大国有石油企业的混合所有制改革为契机，推进油气行业各类资本交叉持股、合作经营。例如，尝试使用开采成果一定比例分成的模式来共同开发某一油气资源。同时，建立油气探矿、采矿权流动和退出机制，鼓励国有石油公司将其持有的油气资源探矿权、采矿权用于与民营企业的合作。对于原先受到技术限制未能充分开发的油气资源，可尝试采取招投标的形式转让给其他石油企业。为促进油气上游环节对外开放，对国际石油企业许诺一定的税收优惠，但定期修改税收优惠条件和严格审查纳税情况。
对于油气中下游环节，新思路是视各环节的性质以及市场竞争程度分别采取措施。
在油气中游运输环节，实行管网与油气供应、销售相分离，渐次推动管网独立。由于管网公司在上游业务或下游业务中存在自身利益，为避免垄断，管网公司应在管理和经营上独立于上游或下游的其他企业。建议借鉴国外经验，强制要求油气管输公司只参与油气输送、不参与油气生产、销售，推行“厂网分离”、“网销分离”、“储运分离”，渐次推动管网独立。
制定强制性规则，严格落实管网“第三方公开准入”机制。在将油气管网与油气生产、销售业务分离、独立核算的同时，为遏制不正当的竞争，还应制定强制性第三方公开准入规则，要求管网运输企业向包括它自己在内的所有托运人公平开放管道运输业务，依据一定的条件代表第三方运输燃气。考虑到鼓励油气基础设施投资的需要，目前可先对油气长输管道实行协商性的第三方公开准入制度。
在油气下游销售环节，对批发与零售行业，放开市场和引入竞争机制的措施主要是进一步推进成品油销售市场的改革和促进市场参与主体的多元化。在批发销售领域，积极鼓励民营企业和外国资本以合作或合资的形式进入成品油批发市场。在零售领域，放松对非国营加油站成品油供应来源的限制，增加成品油的供应渠道，放松对外资的多数股权限制，让更多有实力的成品油零售企业与中石油和中石化展开激烈竞争。
对城市燃气市场，在当前继续实行特许经营制度，并借鉴英国的最高限价监管模型，完善激励性价格监管措施。在待时机成熟后，就要进一步打破垄断，推动城市燃气特许经营制度向经营许可制度转变，全面开放城市燃气市场，建立多元化投融资体制，鼓励城市燃气市场竞争。
